Сблъсък между наднационално и съюзно начало на ЕС

Логично бе да се очаква идеята за федерализиране да дойде именно от ръководителя на водещата наднационална институция – Европейската комисия, съчетаваща в себе си изпълнителни функции. Логичен е и ходът на Барозу да търси подкрепа в лицето именно на Европейския парламент – другата ключова наднационална институция в ЕС, чиято законодателна, бюджетно-финансова и обща политическа тежест нарасна с приемането на Лисабонския договор от 2009 г.

За да получи възможно най-широка европейска подкрепа, Барозу предлага компромисна формулировка, с която цели да примири донякъде двата основни модела за развитието на ЕС (европейска федерация или съюз на национални държави). Формулировката на Барозу обаче съчетава в себе си две противоречащи си една на друга категории („федерация” vs. “национални държави”). Защото федерализирането на Европа неминуемо означава преотстъпване на повече национален суверенитет в ръцете на наднационалните институции – ЕК и ЕП. А обратното категорията „национални държави” се асоциира с недопускане прехвърляне на национален суверенитет в посока Брюксел и осъществяване на управлението на европейските дела главно чрез механизмите и органите на междудържавната координация – Европейският съвет и Съветът на министрите. Президентът на ЕК се опитва да парира негативните реакции на защитниците на съюзното начало, като заявява, че неговият план не означава превръщането на ЕС в свърхдържава.
Нека погледнем назад в историята, защото сблъсъкът между наднационалното и съюзното (междудържавно) начало датира още от зората на съвременния европейски интеграционен процес.

Материалното и духовното опустошаването на Европа в резултат на Първата световна война провокира редица представители на европейския интелектуален и политически елит да търсят формули за общоевропейско обединение като начин за заличаване на раните от войната и постигане на стопански напредък. През 1923 г. Рихард Кундехове-Калегри, (космополит по убеждение и произход, с майка японка и баща австрийски дипломат, прекарал младостта си в двуезична Бохемия и Виена) създава Паневропейски съюз като международна група за натиск. Замисълът на Калегри е на базата на държавно-творческия опит на водещи, организирани по федеративен принцип държави – САЩ и СССР, Европа да се трансформира на свой ред във федерално паневропейско образувание. Паневропейският съюз трябва да бъде наднационална структура, която да гарантира мирното развитие на Европа чрез задължителен арбитраж за разрешаване на конфликтите, многостранното сътрудничество, и изграждането на общ безмитен пазар. Калегри създава филиали на своята „Паневропа” в редица европейски държави и популяризира своя проект чрез медиите. Той спечелва благоразположението на френския външен министър Бриан Аристид, който става и почетен председател на Паневропейския съюз. Аристид доразвива идеите на Рихард Калегри, но за разлика от него залага на политическо сътрудничество между суверенни държави. Планът на Бриан Аристид допуска частична федерализация на Европа, но само в икономически план. Чрез преговорния механизъм на Обществото на народите френският първи дипломат в правителството на Пенвеле изготвя меморандум през 1929 г., който става предмет на обсъждане от правителствата на 29 европейски държави. В меморандума е заложена идеята за създаване на Европейска асоциация, нещо като „морален съюз” на европейските народи. Предлага се и учредяването на политически орган – Европейска конференция, където да се провеждат годишни сесии, и на малък оперативен орган – Политически комитет, който да действа между сесиите.
Версайската следвоенна система не преодолява линията на френско-германско противопоставяне, не привлича Великобритания активно в европейските дела и като цяло не създава предпоставки за наднационална интеграция в Европа. Заплахите за сигурността в Европа се запазват, тъй като Старият континент остава арена на борби за сфери на влияние, а двустранните и многостранните отношения продължават да се развиват изключително върху принципите на националната принадлежност.

Краят на Втората световна война дава нов тласък на интеграционните процеси в Европа. В редица западноевропейски страни се създават асоциации за европейска интеграция, които провеждат Хагски обединителен конгрес през 1948. Конгресът се превръща в концептуален сблъсък между европейските „федералистите” и т.н „съюзисти”. В политическата декларация, приета на Хагския конгрес, „съюзистите” неохотно приемат идеята за създаване на общоевропейски орган на политическата власт, но отхвърлят искането на „федералистите” за европейска конституция. Резултатът от работата на Конгреса е учредения Съвет на Европа, който постепенно се превръща в широко представителен политически форум на европейските държави (43 страни членки) със свой съд по правата на човека.
Безспорен успех за наднационалното начало е Европейската асоциация за въглища и стомана (ЕАВС), в чието учредяване съгласно усилията на френския комисар по планирането Жан Моне, изразени в декларацията „Шуман”, се залага наднационалният принцип в управлението на ключови стратегически отрасли (въгледобива и металургията) на икономиката на Франция и Германия. Римските договори за ЕО от 1957 г. дават тласък на икономическата интеграция, които вървят по линията на наднационалното начало. Страните от Европейската общност (ЕО) се отказват от принципа на абсолютния суверенитет като създават наднационални органи на управление – Европейска комисия, Европейски съд и Парламентарна асамблея (по-късно преименувана в Европейски парламент). ЕК става водещ фактор в осъществяването на общите европейски политики. Най-осезаеми са резултатите в реализирането на общата търговска политика, общата селскостопанска политика, политиката за развитие и политиката за разширяване. Например, именно чрез общата търговска политика се постига крайната цел на общ европейски пазар. Нещо повече, предоставянето на правомощия на ЕК да представлява ЕО/ЕС като единен субект в международните икономически организации, постепенно издига ЕС до голям търговско-икономически фактор в световната икономика.

Обаче привържениците на съюзното начало не допускат намаляване на тежестта на националните държави в общоевропейската интеграция. Съветът на министрите, представляващ интересите на страните членки, запазва правомощията си в политическата сфера, осъществявана в рамките на междуправителственото сътрудничество. Най-осезаемо е противопоставянето между наднационалното и съюзно начало в чувствителните за националния суверенитет сфери, тези на външната политика, сигурността и отбраната.

Въпреки първоначалния оптимизъм се провалят опитите за изграждане върху наднационални основи на Европейска отбранителна общност (ЕОО) и Европейско политическо обединение (ЕПО). Съгласно плана „Плевен” в Париж през 1952 г. западноевропейците се договарят за формирането на обща европейска армия със собствен бюджет и единно наднационално военностратегическо командване. В крайна сметка идеята за общи европейски въоръжени сили затъва в трънливия процес на ратификация на Парижкия договор. През 1953 г. не успяват и опитите да се върви към наднационална политическа интеграция.

Дискусиите по предложението на председателя на Парламентарната асамблея на ЕАВС Пол-Анри Спаак, предвиждащи на практика създаване на общоевропейска федерация, управлявана от двукамерен парламент (в горната са представени страните членки), съвет на националните министри, европейски съд и изпълнителен съвет (европейско правителство) се обвързват с постигане на напредък в изграждането ЕОО и също водят към задънена улица.
Кризата на европейските институции през първата половина на 60-те години засилва сблъсъка между наднационалното и съюзното начало в ЕО/ЕС. Идеята на тогавашния президент на ЕК Валтер Халщайн е да засили наднационалното начало чрез въвеждане на принципа на финансиране на бюджета на ЕО от „собствени ресурси” и да предоставяне правото на Европейския парламент да участва в приемането на бюджета. Франция на президента Де Гол категорично се противопоставя, придържайки се към тактиката на „празния стол”. В продължение на шест месеца френските представители бойкотират работата на европейските институции. В крайна сметка „Люксембурския компромис” въвежда принципа на ветото, давайки правото на страна членка, като се позовава на своя национален интерес да иска решенията в Съвета да се приемат с единодушие. Така за пореден път не успяват опитите на ЕК да подкопае националния суверенитет.

През 70-те години започва изграждането на общ механизъм за външно политическа координация в рамките на ЕО/ЕС. Създава се Европейското политическо сътрудничество (ЕПС), чийто структури и инструменти на по-късен етап се трансформират в Общата външна политика и политика за сигурност (ОВППС). Европейската политика за сигурност и отбрана (ЕПСО), като допълващ елемент към ОВППС, която е предназначена да се занимава с военно-гражданските аспекти на външната политика, е още в своя начален етап на изграждане. Тя също ще остане плътно под шапката на съюзното начало.
Стълбовата система, заложена в Маастрихтския договор от 1991 г. (в сила до приемането на Лисабонския договор.), ясно разграничава компетенциите между органите на наднационалното и съюзното начало в сферата на политическата и икономическата интеграция. Съвет на министрите блокира многократните опити ЕК и ЕП да придадат наднационален характер на европейската външнополитическа координация. Във връзка с това е много интересен казусът с постоянните представителства на ЕК. Техните ръководители се разглеждат в редица приемащи трети страни като посланици, т.е. като висши дипломатически представители на ЕС. Въпреки тов, с циркулярно писмо от 1991 г. Комисията призова към нужната предпазливост и дискретност в използването на ранга „посланик” за ръководител на постоянно представителство на ЕК. Посланическата дилема не е само въпрос на дипломатически протокол и старшинство. Тя може да създаде определени политически усложнения, защото от гледна точка на Конвенцията за дипломатически отношения от 1961 г. посолството е присъщ атрибут на националната държава. Нещо, което ЕС не е и не се очертава да бъде.

Казусът със статута на постоянните представителства в известна степен се разрешава със започнато формиране от 2010 г. на Европейската служба за външна дейност – ЕСВД, (известна с популярното си име – европейска дипломатическа служба). ЕСВД не е нито наднационален, нито междуправителствен орган в сферата на външната политика, а нещо по средата. Като интегрира структурите и инструментите на ЕК в сферата на външните отношения с трети страни и структурите и инструментите по линия на ОВППС и ЕПСО в рамките на Съвета на министрите в един нов автономен орган, ЕС се опитва да постигне баланс и по-голяма кохезия във външната си политика т.е да може да говори с един глас в международните отношения. Бъдещото ще покаже доколко това преливане на междудържавни и наднационални структури и инструменти ще се окаже успешен ход. Наред с това, страните членки дават ясни индикации, че ЕСВД само ще допълва националните дипломатически служби и няма да се превръща в мегаминистерство на външните работи на ЕС. Постоянните представителства вече стават мисии на ЕС като цяло и се третират от някои от по-интеграционно настроените страни членки като своебразни посолства. На фона на разместването на междуинституционалните пластове наднационалната ЕК ревностно се опитва да запази правомощия си в редица сфери, които имат подчертано външнополитическо измерение. Много показателно в този смисъл е например противопоставянето на нашия комисар за международно сътрудничество, хуманитарна помощ и реакции при кризи Кристалина Георгиева срещу исканията за обединяване бюджета за хуманитарни операции и този за реакции при кризи. Съгласно избрания до момента модел хуманитарната помощ се управлява през ресора на Георгиева в ЕК, докато ресурсите за справяне с международните кризи трайно се прехвърлят в правомощията на новата европейска дипломатическа служба.

Много важна индикация за евентуална доминация на наднационалното начало би било утвърждаването на европейска конституция, която да заложи правно-институционалните основи на едно бъдещо общоевропейско образувание от федеративен или конфедеративен тип. Федерализирането на ЕС на практика означава намаляване тежестта на националните правителства и парламенти за сметка на увеличаване на правомощията на Европейската комисия и Европейския парламент. То също предполага концентрация на механизмите за управление на европейските дела в наднационалните институции в Брюксел. Първият опит за приемането на конституция на ЕО датира от 1984 г. Инициатор е италианският федералист Алтерио Спинели, който успява да координира изработването на проектодоговор за Европейска конституция в Европейския парламент. Тук трябва да споменем, че от 1979 г. депутатите в Парламентарната асамблея не се делегират от националните парламенти, а се избират чрез пряк избирателен вот. Това ги прави демократично легитимни в лицето на гражданите на ЕС. Приетият от ЕП проектодоговор обаче е отхвърлен от всичките 10-те тогавашни страни членки. Вторият по-успешен опит е свързан със свикването на Европейския конвент през 2003 г, който се превръща във възможно най-широк форум за изработването на нов европейски конституционен договор. Тържествената церемония по подписването на Европейската конституция от правителствата на всички без изключение държави членки през 2005 г. силно обнадеждава федералистите, че най-после ЕС ще започне процес на фундаментална трансформация. Отхвърлянето на конституционния договор на референдумите във Франция и Холандия слага край поне на този етап на усилията за федерализирането на Европа. Ако европейският конституционен договор беше влязъл в сила, той щеше да създаде съвършено нова правно-устройствена база на ЕС. Трудно влезлият в сила Лисабонски договор е само едно допълнение към съществуващите основополагащи договори на ЕС.

Той спомага за излизане от институционалната криза и в същото време укрепва позициите на междудържавното начало. В Договора от Лисабон отпадат редица атрибути, които по някакъв начин биха могили да асоциират ЕС с федеративно общодържавно образувание – европейски флаг, химн, закон, гражданство. По отношение на външната политика Лисабонският договор заменя формулировките от конституционния договор „външен министър” и „външно министерство” с тези на „върховен представител” и „Европейска служба за външни отношения”, за да се изключат всякакви асоциации за една обща европейска държава. Европейският парламент излезе от миманса на един консултативен орган, придобивайки определени законодателни и политически функции, но в същото време се повиши и ролята на националните парламенти при одобряване на решенията на ЕП.

Но най-важната промяна засяга превръщането на Европейския съвет в европейска институция. През последните две и половина години срещите на върха на ръководителите на държавите членки се превърнаха в ключови форуми за съгласуване на позиции и взимане на решения по въпросите на кризата в еврозоната и определяне размера на европейския бюджет. В този процес ЕК и ЕП основно играят ролята на лобисти за взимане на едно или друго решение. Дори по отношение на политиката на разширяването, в която ЕК е водеща институция, пак решенията дали една страна да бъде членка или не на ЕС се взимат не от Барозу, а на национално ниво и придобиват договорноправна завършеност в рамките на консултациите в Съвета на министрите.

ЕС си остава едно странно образувание. Съюзът не е нито международна междудържавна организация в класическия международноправен смисъл. Нито пък е достигнал до ниво на федерация, при която той да се управлява основно чрез наднационални структури и механизми. Динамиката на европейския интеграционен проект показва, че в средносрочен план междудържавното начало ще доминира. Основната причина, поради която ЕС не може да се федерализира е нежеланието на страните членки дори в условията на безпрецедентна по дълбочина и мащаби икономическа и финансова криза да вървят към създаване на общ фискален център и европейско правителство. Всяка страна членка държи суверенитета си върху финансово-бюджетната и данъчната политика. Европейският бюджет като основен инструмент за правене на политики в Съюза остава функция от вноските на страните членки. И онези държави, които внасят най-много е логично да имат решаващата дума колко и за какво да се харчи. Нещо повече, издръжката по функционирането на цялата европейска институционална бюрокрация зависи от техните решения. Това се случи Dnes, за важното през деня ни последвайте и в Google News Showcase.