Защо мирните преговори в Украйна се провалят?

Изминаха почти три месеца, откакто президентът на САЩ Доналд Тръмп започна големи усилия за прекратяване на войната в Украйна. Последвалият дипломатически обмен все още не е довел до значими резултати. В лицето на руския президент Владимир Путин Тръмп е изправен пред хитър и опитен противник, който се надява да се възползва от нетърпението на американския президент към войната, за да принуди Украйна да подпише това, което руснаците не са успели да спечелят със сила на бойното поле.

Няма причина да мислим, че Тръмп ще се съгласи със списъка с искания на Путин. Всъщност той неведнъж е изразявал разочарованието си от липсата на напредък в преговорите и е заплашвал да се оттегли, тъй като Русия продължава да пълзи напред, сантиметър по сантиметър, в една дълга война на изтощение, чийто край не се вижда, пише Foreign Policy.

Сред всички неотдавнашни предложения и контрапредложения, заплахи и контразаплахи, преразглеждането на последния реален опит за прекратяване на тази война чрез преговори може да помогне за информиране на настоящите усилия. През 2024 г. в списание Foreign Affairs се задълбочихме в историята на преговорите, които започнаха в първите седмици на войната и които до края на март 2022 г. доведоха до така нареченото Истанбулско комюнике - рамка за уреждане на конфликта. Основната сделка в рамката предвиждаше Украйна да приеме постоянен неутралитет, изключвайки евентуалното си членство в НАТО, в замяна на железни гаранции за сигурност. През следващите месеци страните не успяха да финализират сделката и войната навлезе в четвъртата си година.

След като преговорите отново започнаха след тригодишно прекъсване, сега е подходящ момент да се направи преглед на уроците от Истанбул и да се прецени какво може да се извлече от този процес за настоящите дипломатически усилия. Разбира се, през изминалия период много неща се промениха, така че е малко вероятно самата рамка от Истанбул да бъде отправна точка за настоящите преговори. Но този опит предлага по-широки поуки, които могат да послужат за основа на днешните преговори. Основният императив и за двете страни при всяко споразумение ще бъде осигуряването на дългосрочната им сигурност. Всички страни, чиито интереси са застрашени в преговорите, трябва да бъдат на масата; ако не присъстват, те биха могли да подкопаят всякакви споразумения. Липсата на готовност от страна на Запада да предостави на Украйна гаранции за сигурност беше основно предизвикателство за постигането на споразумение; тя продължава да бъде пречка. Оптимизмът на воюващата страна по отношение на перспективите на бойното поле също може да намали интереса ѝ към сключване на споразумение. И накрая, рутинната механика на прекратяването на огъня е не по-малко важна от високата политика на договаряне на следвоенния ред. И двете трябва да бъдат преследвани едновременно, ако страните очакват да спрат тази кървава, изтощителна война.

Няма да е възможно трайно мирно споразумение, което да не се справи с взаимните страхове на Украйна и Русия в дългосрочен план. Както направиха в Истанбул през 2022 г., и двете страни все още дават приоритет на тези проблеми, свързани с националната сигурност. Други въпроси – като статута на спорната територия, облекчаването на санкциите за Русия и финансирането на следвоенното икономическо възстановяване в Украйна – са важни, но фундаментално второстепенни. В Истанбул и двете страни дадоха приоритет на следвоенната сигурност пред всичко останало. Кремъл настоя Украйна да се откаже от членството си в НАТО, никога да не приема чуждестранни сили или учения с чуждестранни сили на своя територия и да приеме някои ограничения върху размера и структурата на своите военни. Киев, от своя страна, не искаше да има ограничителни ограничения за силите си и се фокусираше върху получаването на гаранции за сигурност от западните си партньори – и върху имплицитното приемане от страна на Кремъл, че тези сили ще се притекат на защита на Украйна, ако Москва отново предприеме атака.

Тези бъдещи опасения за сигурността остават ключовият въпрос и днес. Украинците се страхуват, че ако нямат способността да се защитят и гаранции от западните сили, всяко привидно мирно споразумение само ще създаде условия за бъдеща руска инвазия. Руснаците се опасяват, че добре въоръжена Украйна може да се опита да си върне всяка украинска територия, която Москва все още окупира. А Кремъл се тревожи за перспективата – колкото и малко вероятна да изглежда сега – за евентуално членство на Украйна в НАТО и дългосрочните последици за сигурността от подобно развитие. Въпреки че администрацията на Тръмп изключва членството, това не предлага голяма утеха на Москва – бъдеща администрация би могла да промени курса си.

Основната цел както за Русия, така и за Украйна е осигуряването на дългосрочна сигурност.

Този фокус върху осигуряването на сигурността след края на войната оформя военното поведение и позициите за преговори и на двете страни. Настоящите преговори трябва да се справят с тези възприятия за заплаха, за да се увеличат максимално шансовете за успех. В момента други въпроси, по-специално въпросът за териториалния контрол и признаването на незаконните анексии от Русия, изглежда са излезли на преден план. Изтекли версии на американските мирни предложения, например, споменават, че Вашингтон предоставя „ де юре признаване“ на Крим като част от Русия и „де факто признаване“ на другите окупирани от Русия територии. Но фокусирането върху територията отвлича вниманието от основната програма за сигурност. Русия се справи добре, без никоя държава официално да признае окупацията ѝ на Крим след анексирането на територията през март 2014 г., и може да оцелее напълно без такова признаване в бъдеще. И не е необходимо да се декларира „де факто признаване“ на други области, защото признаването е правен акт; то или е де юре, или не е. Всъщност, независимо как която и да е външна страна гледа на своите териториални претенции, нито Русия, нито Украйна е вероятно да се откажат от територията, която в момента държат. Реалностите на войната, а не на масата за преговори, ще определят териториалния контрол.

Въпреки че Кремъл не е против да легитимира завоеванията си и украинците със сигурност биха се радвали да си върнат териториите, които са загубили от Русия, Истанбул демонстрира, че статутът на окупираните от Русия територии в Украйна няма да бъде толкова важен елемент в преговорите, колкото понякога се представя. Всъщност в Истанбул преговорите умишлено заобиколиха въпроса за границите и територията. Макар и важен, въпросът беше и остава второстепенен спрямо основните проблеми със сигурността.

Успешните преговори трябва да включват всички заинтересовани страни. Ако интересите на дадена държава са на масата в дадени преговори, тази държава трябва да бъде на масата от самото начало на процеса. Поддръжниците на Киев често настояват, че той не може да бъде пренебрегнат при никое дипломатическо разрешаване на конфликта. Те повтарят лозунга „Нищо за Украйна без Украйна“. Но Истанбул показа, че този лозунг не е изключителен за Украйна. Всъщност дискусиите в Истанбул изключиха основните сили на Запада – Съединените щати, Обединеното кралство, Германия и други – дори когато Русия и Украйна преговаряха по въпроси, свързани с тези страни и техните задължения.

Западни представители ни казаха, че Украйна не се е консултирала със Съединените щати и други западни страни, докато не беше публикувано Истанбулското комюнике. Това изключване до голяма степен е било продиктувано от неотложност: руските сили са били в покрайнините на Киев, така че преговарящите не са имали време за многостранна дипломация. Но липсата на западно участие в преговорите е направила западните представители неохотни да приемат комюникето, независимо от неговите достойнства. Те биха могли да кажат: „Нищо за Запада без Запада“.

Накратко, споразуменията, написани без участието на всички засегнати страни при създаването им, е малко вероятно да успеят. Днешните медиатори ще открият, че е много по-лесно да насочат войната към преговори, ако всички страни – включително украинците и европейците – участват от първия ден.

Има практически причини за възприемане на приобщаващ подход. Ако Съединените щати и Европа работеха заедно, а не по противоречащи си цели, както изглежда днес, за да постигнат жизнеспособен мир, Путин щеше да има по-малко възможности за това, което Тръмп описва като „подслушване“, тоест да го подмазва чрез удължаване на преговорите. Европейците също така биха били по-малко склонни да спъват мирния процес, както направиха например, като отказаха да обсъждат облекчаване на санкциите или като изфабрикуваха плановете си за изпращане на сухопътни войски в Украйна.

Истанбул показа, че когато се стигне до критичен момент, западните поддръжници на Украйна не желаят да дадат на Киев гаранцията, която той смята за съществена за сигурността си. Всъщност западните правителства се дистанцираха от Истанбулското комюнике не само защото не участваха в основните преговори, но и защото гаранцията за сигурност, описана в документа, надхвърляше това, което Вашингтон и съюзническите столици бяха готови да предоставят. Истанбулската рамка би задължила Съединените щати и техните съюзници да защитават Украйна, ако тя бъде нападната отново – с много по-конкретен език (включително например клауза за налагане на зона, забранена за полети), отколкото този, съдържащ се в член 5 от Северноатлантическия договор, клаузата за колективна отбрана в устава на НАТО.

Три години по-късно, нежеланието за пряка военна намеса все още засенчва западния подход към Украйна. Например, стана ясно, че администрацията на Тръмп не желае да предложи гаранции за сигурност. Но Тръмп просто продължава политика, която е наследил – в края на краищата, администрацията на Байдън също не е направила подобно предложение. Дори европейците не са склонни да предложат изрична гаранция за сигурност. Западните сили очевидно не желаят да се намесят сега и остава неясно дали биха били нетърпеливи да го направят, ако Русия нахлуе отново след бъдещо прекратяване на огъня.

Дебатите за перспективата за европейски сили на място в Украйна заобикалят този фундаментален въпрос, който остава без отговор след Истанбул. Всъщност гаранциите не биха изисквали непременно присъствието на западни сили в Украйна (и Русия е малко вероятно да се съгласи на подобна схема, във всеки случай). Вместо да обсъждат възможността за разполагане на сили в Украйна след бъдещо хипотетично прекратяване на огъня, европейските правителства трябва да отговорят на въпроса от първи ред относно готовността си да предложат реални гаранции на Киев. Разполагането на сили в Украйна без гаранция би било политически театър, а не истински ангажимент.

Точно както през 2022 г., сметката на бойното поле е в основата на преговорите. Какви отстъпки ще направи всяка страна в крайна сметка зависи от това как възприемат цената на отлагането. Ако руснаците вярват, че войната върви добре за тях и че Тръмп в крайна сметка просто ще остави Украйна и европейците да се оправят сами, тогава те ще наблегнат повече на военните действия. Ако Кремъл заключи, че провалът на мирните преговори вероятно ще помрачи дългосрочните му военни перспективи, тогава Москва ще покаже по-голямо желание за преговори.

Изправени пред по-малки шансове на бойното поле в момента, украинците са готови да преговарят. Ако обаче положението им се подобри, те също могат да стигнат до заключението, че военните действия биха им послужили по-добре от разговорите с руснаците. Всъщност това се случи след Истанбул през 2022 г. Преговорите се провалиха отчасти защото след като руснаците бяха отблъснати близо до Киев, украинският президент Володимир Зеленски реши, че може да избегне болезнени отстъпки и да продължи напред на бойното поле.

Съединените щати имат много лостове, за да повлияят на възприятията на всяка страна за плюсовете и минусите на преговорите. Вашингтон трябва да ги използва разумно, за да направи договорения резултат по-привлекателен от удължаването на боевете. Това би изисквало внимателно калибриране на американската военна помощ, за да стане ясно както на Москва, така и на Киев, че Съединените щати са ангажирани със запазването на суверенитета на Украйна и предотвратяването на руска победа, но не и с подпомагането на Украйна за възстановяването на международно признатите ѝ граници. Съединените щати също трябва да работят с европейските си съюзници, така че те да се обединят зад едни и същи цели. Чрез предизвикване на патова ситуация, подобна политика би направила преговорите по-привлекателни от продължаването на боевете и за двете страни.

За да успеят, преговорите трябва да обхванат процеса, чрез който ще се прекратят бойните действия, както и как ще бъдат очертани контурите на следвоенния ред за сигурност. В Истанбул през 2022 г. украинските и руските преговарящи се фокусираха почти изключително върху последното. С възхитителна амбиция страните се стремяха да преодолеят основни геополитически спорове – въпросът за разширяването на НАТО, ролята на Украйна в европейската сигурност, ангажиментите на САЩ за сигурност в постсъветското пространство и т.н. – които се изплъзваха на дипломатически компромис в продължение на десетилетия. Комуникето не спомена по-баналния въпрос как да се постигне прекратяване на военните действия. Но без договорен път за прекратяване на бойните действия, преговорите за уреждане на конфликта бяха все по-откъснати от военните реалности на засилващата се война. В крайна сметка това откъсване направи преговорите политически несъстоятелни.

В началото на опита си да сложи край на войната тази година, Тръмп сякаш даваше приоритет единствено на прекратяването на огъня. Както той се изрази след сблъсъка си със Зеленски в Овалния кабинет на 28 февруари: „Искам [войната] да приключи незабавно... Искам прекратяване на огъня сега.“

Патова ситуация би направила преговорите по-привлекателни и за двете страни.

Впоследствие неговата администрация призова за безусловно 30-дневно прекратяване на огъня, позиция, която Зеленски прие, но Путин отхвърли. След това, по време на срещите с двете страни в Рияд през март, Вашингтон настоя за поетапен подход, целящ едно споразумение, което забранява ударите по енергийната инфраструктура, и друго, което забранява атаките срещу граждански кораби в Черно море.

Тези сделки така и не бяха финализирани. Всъщност, през последните седмици администрацията изглежда се е отказала от усилията си да постигне пълно прекратяване на военните действия и вместо това се е насочила към обсъждане на условията на окончателното споразумение. По време на срещи в Париж, а след това и в Лондон през април с украински и европейски представители, американският екип представи многоточков мирен план, обхващащ много от най-спорните въпроси, вариращи от изключването на кандидатурата на Киев за НАТО до предлагането на САЩ да признаят анексирането на Крим от Русия. Този опит за голяма сделка също изглежда е постигнал малък напредък. Междувременно войната продължава.

Преговорите в Истанбул, както и настоящите трудности на Тръмп, показват, че ще са необходими паралелни дискусии както за механизмите на прекратяване на огъня, така и за елементите на политическото споразумение, за да се стигне до заключение по някое от двете. За да напреднат по едно от тези направления, Украйна и Русия ще трябва да напреднат и по двете едновременно.

Преговорите през 2022 г. служат като напомняне, че Путин и Зеленски са способни да правят значителни отстъпки. И двамата мъже са си изградили репутация на максималисти през последните три години. Но Истанбул показа, че могат да бъдат отворени за политически рискови компромиси, необходими за мир.

През 2022 г. Путин беше готов да се включи в дипломатически процес относно статута на Крим и поне да обмисли възможността Съединените щати да се намесят в Украйна, ако Русия нахлуе отново. Той също така се съгласи с амбицията на Украйна да се стреми към членство в Европейския съюз. Зеленски, от своя страна, беше готов да се откаже от членство в НАТО, приемайки постоянен неутралитет и дори открито призова за директни преговори с Путин за завършване на сделката.

Следователно е неразумно да се приемат публично заявените им позиции като основание. Такива позиции често са само начална оферта. Всяка страна е естествено заинтересована да създаде впечатлението, че позициите ѝ не подлежат на договаряне. Пазаренето е част от процеса. Мирно споразумение може да се окаже много трудно – може би невъзможно – за постигане. Но както показаха преговорите през 2022 г., неуспешните преговори биха могли да предвещават още много години война.