Недовършеният мир в Босна

Докато Европа се фокусира върху войната в Украйна и перспективата за намалена американска помощ за сигурност, в югоизточния ъгъл на континента назряват проблеми. Преди три десетилетия, през ноември 1995 г., Дейтънските споразумения, посредничени от САЩ, сложиха край на Босненската война, тригодишен и половина етнически конфликт, при който загинаха около 100 000 души и два милиона бяха разселени. Споразумението наложи сложна структура за споделяне на властта в разделената страна, обещавайки на държавата Босна и Херцеговина ново начало, пише Foreign Affairs.

Европа и Съединените щати поеха инициативата за опазване на внимателно изградения мир. Този надзор обаче ерозира през последните десетилетия, тъй като както Брюксел, така и Вашингтон насочиха вниманието си към друга област. Липсата на международен натиск окуражи националисти в Босна, като Милорад Додик, лидер на босненските сърби, който многократно призовава за отделянето на Република Сръбска, полуавтономния регион, където той беше президент. На Додик беше забранено да заема публична длъжност през 2025 г. и е изправен пред санкции на САЩ от 2022 г. В края на октомври обаче администрацията на Тръмп отмени тези санкции. Решението изглеждаше като акт на покровителство от страна на президента Доналд Тръмп: правителството на Додик беше наело няколко сътрудници на Тръмп като лобисти, включително бившия губернатор на Илинойс Род Благоевич, който твърдеше, че санкциите представляват политическо преследване. Но това отразяваше и дългогодишна промяна в политиката на САЩ, като Съединените щати се оттеглиха от ангажиментите, поети към Босна преди три десетилетия.

Освен ако международните партньори на Босна не започнат да обръщат повече внимание, Додик и други националистически лидери ще продължат да подкопават ограниченията на Дейтънското споразумение върху етническата автономия и сепаратистките амбиции. Оттеглянето на Съединените щати от Босна е малко вероятно да се обърне скоро, така че отговорността за политическото бъдеще на страната сега е изцяло на европейските лидери. Ако Европа не може да си върне ролята на гарант за стабилност и промоутър на реформи, рискува да стане свидетел на това как крехкият баланс на Босна се разпада напълно. Провалът на Дейтънските споразумения би застрашил европейската сигурност, би навредил допълнително на доверието в ЕС и би легитимирал схващането – вече използвано от Русия в Украйна – че границите и споразуменията могат да бъдат преразгледани със сила.

Босненската война избухва през 1992 г., когато Босна и Херцеговина, мултиетническа територия, съставена от босненци, хървати и сърби, обявява независимост от Югославия. Сръбският президент Слободан Милошевич – Сърбия е друга съставна република на Югославия – възразява срещу този ход. От мястото си в Белград той предлага политическа и военна подкрепа на босненските сръбски лидери, които се борят за осигуряване на контролирана от сърбите територия в Босна и предотвратяване на попадането на босненските сърби под властта на нова босненска държава. Това хвърля страната в брутална война, белязана от етническо насилие и масови зверства, извършени срещу цивилно население.

Тридесет години след края на войната оръжията са спрели, но същото важи и за напредъка на Босна.

Страната е разкъсвана от разделяща политика на идентичност и мрежи за покровителство. Икономиката е в застой, както и движението на Босна към европейска интеграция. Корупцията е широко разпространена. Младите хора напускат страната с тревожни темпове, а населението на Босна днес е по-малко, отколкото е било в края на войната.

Мнозина обвиняват системата за споделяне на властта от Дейтън. Всяка основна институция е предназначена да обслужва трите основни етнически групи, съставляващи страната, а не само едно босненско гражданство. Следователно страната има трима президенти; две полуавтономни образувания - доминираната от босненци и хървати Федерация Босна и Херцеговина, която сама по себе си е разделена на десет кантона, разделени между босненци и хървати, и доминираната от сърби Република Сръбска; и независим окръг. Всяка политическа единица има своя собствена бюрокрация. Поради тази структура Босна има малко последователна национална политика; например в страната има 13 министерства на образованието. Системата за етническо споделяне на властта имаше за цел да предотврати доминацията на която и да е група и да наложи сътрудничество между бивши врагове. Вместо това тя доведе до политическа поляризация, която парализира развитието на страната.

Споразуменията включваха и мерки за предотвратяване на връщането на страната към война. Единадесет анекса разглеждаха множество аспекти на изграждането на мир: връщане на бежанци, възстановяване на собствеността, човешки права, полицейска дейност, създаване на централна банка и дори експлоатация на електропреносните мрежи. Анекс десет създаде роля за международен надзорник, Службата на върховния представител, да наблюдава гражданското прилагане на споразуменията. Службата на върховния представител може да налага законодателство, да отстранява от длъжност избрани длъжностни лица и да отменя действията на местни институции, за които се счита, че възпрепятстват мирното споразумение.

Дейтънската система оцелява, но Босна остава в нестабилно равновесие. Дейтън беше само отправна точка; както писа през 1998 г. ветеранът американски дипломат Ричард Холбрук, който беше отговорен за посредничеството при сключването на споразуменията, „Резултатите от международните усилия за прилагане на Дейтън ще определят истинското му място в историята.“ След подписването на споразумението, международните наблюдатели трябваше да насочат страната към реформи. Но интересът им намаля през последните две десетилетия. В тяхно отсъствие националистическите партии в Босна се научиха да дърпат конците.

Проблемите със следвоенния преход на Босна започнаха с третия анекс на Дейтънското споразумение,

който изискваше избори в рамките на девет месеца от подписването му. На практика този сгъстен график означаваше, че гласуването се проведе преди общностите да започнат да се помиряват, преди отговорните за военните зверства да бъдат подведени под отговорност и преди групите на гражданското общество да успеят да организират жизнеспособни политически партии и платформи. Военните лидери на Босна, които все още се стремяха към етническа лоялност и контролираха медиите, се завърнаха на власт през есента на 1996 г. Тяхното завръщане затвърди военните разделения в основите на новата държава, вместо да отвори политическата система за нови участници.

Администрацията на Клинтън, нетърпелива да демонстрира победа във външната политика в година на избори, третираше самото съществуване на избори като доказателство за напредък, прикривайки по-бавния процес на помирение и култивирането на мултиетнически партии. В продължение на няколко години международното сътрудничество прикриваше щетите. Американски и европейски дипломати помогнаха за обединяването на въоръжените сили на Босна, за установяването на държавна съдебна система, за създаването на единна валута и за възстановяването на правата на собственост на милиони разселени граждани. Босна остава един от малкото случаи, в които бежанците успешно си възвърнаха домовете след война. За известно време Дейтънската визия за функционираща мултиетническа държава изглеждаше сякаш може да успее.

Но атаките от 11 септември и последвалите конфликти в Близкия изток спряха голяма част от този импулс. След като президентът на САЩ Джордж У. Буш започна войни в Афганистан и Ирак, вниманието и военният персонал на САЩ се изместиха от Балканите. През 2004 г. НАТО предаде босненските мироопазващи операции на по-малките и по-предпазливи сили на Европейския съюз. Оттогава EUFOR, както са известни силите, не са склонни да упражняват правомощията си за арестуване на лица или за подкрепа на върховния представител при прилагането на Дейтънския мандат.

След това, през 2006 г., британският дипломат Пади Ашдаун напусна поста върховен представител. Той беше последният европейски пратеник, готов да използва широките правомощия на Службата на върховния представител, за да отстрани обструкционистките служители на Босна и да наложи закони, предназначени да укрепят централните институции на страната. Европа отмести вниманието си от Босна, разсеяна от световната финансова криза през 2008 г., от нарастващия брой мигранти, влизащи на континента през 2015 г., и от вътрешните разделения относно това как да се управлява процесът на реформи в Босна. Страната все още зависеше от международните участници за консолидиране на държавните институции и налагане на спазване на Дейтънската рамка. Но оттеглянето на Европа означаваше, че съставните етнически групи на Босна никога не бяха подтикнати да поправят разделенията си чрез конституционната реформа, изисквана от Дейтън.

Брюксел предположи, че дори без външно налагане, примамката на членството в ЕС ще накара босненските политици да поемат отговорност за процеса на реформи. Вместо това, политическата система на Босна се втвърди в система на покровителство. Националистическите партии спечелиха избори, като размениха работни места и обществени поръчки за лоялност сред избирателите в собствените си етнически редици, много от които се бореха да печелят доходи в страна с ниво на безработица, което беше сред най-високите в Европа от години, понякога надхвърляйки 30 процента. Частният бизнес продължава да разчита на държавни поръчки, което допълнително засилва зависимостта от националистите, които първоначално са си осигурили позиции на власт. Един бивш служител в Организацията за сигурност и сътрудничество в Европа описа Босна като „трикрако столче“, като всяка етническа партия поддържа един и същ широко нефункционален ред, който ги поддържа всички. Базираната в Берлин застъпническа група Transparency International класира Босна като втората най-корумпирана страна в Европа след Русия.

Отговорността за политическото бъдеще на Босна сега е изцяло на европейските лидери.

Националистическите партии се научиха да експлоатират Дейтънската рамка в своя полза, използвайки правото на вето, предоставено на двете общности, етническите групи и отделни членове на тристранното председателство, за да блокират компромиса и да парализират вземането на решения на държавно ниво. Съседните Хърватия и Сърбия допринесоха за подхранването на експлоатацията и задълбочаването на политическите разделения, като подкрепяха лидерите на хърватските и сръбските групи в Босна. Загреб и Белград третират страната като част от своята сфера на влияние – динамика, която ЕС толерира мълчаливо, пренебрегвайки използването на целенасочени санкции или прилагането на условия за финансова помощ, за да възпрепятства трансграничната намеса.

Това не е единственият лост, който ЕС оставя на масата. През 2009 г. например Европейският съд по правата на човека се произнесе в полза на Якоб Финци, босненски евреин, и Дерво Сейдич, ромски активист, които оспориха легитимността на изискването на Босна кандидатите за президент и парламент трябва да бъдат членове на една от трите основни етнически групи. Съдът установи, че системата е дискриминационна и нареди реформа. Почти две десетилетия по-късно решението остава неизпълнено и Босна не е изправена пред никакви последици за това, че не е коригирала политическата си система.

Дейтънските споразумения са обект на много критики, предвид състоянието, в което се намира Босна днес, но самото споразумение не е проблемът. Без него нямаше да има мир. Истинският проблем е, че Дейтън никога не е бил предназначен да се самоизпълнява. Успехът му винаги е зависел от това външни участници да останат ангажирани с възстановяването на Босна, докато институциите на страната не успеят да се справят самостоятелно и да поддържат единна многоетническа държава. Вместо това, международното ръководство се разколеба, когато Вашингтон промени приоритетите си, а Брюксел остана настрана. Резултатът е страна, все още изпълнена с етническо разделение, обединена от 30-годишно мирно споразумение, което, при липсата на последователно прилагане, доведе до политическа система, която облагодетелства малцина за сметка на мнозина

Съживяването на целта на Дейтън ще изисква възстановяване на международното влияние – особено това на Европа, която сега има най-голямо икономическо влияние върху Босна. Зависимостта на Сараево от външно финансиране дава на европейските участници, работещи заедно с институции като Международния валутен фонд и Световната банка, правомощията да изискват отчетност, включително по-силна съдебна система, правилно преследване на корупцията и прилагане на присъдите от съдилищата на държавно ниво. За да насърчат тези практики, международните донори могат да възнаградят общините, които практикуват прозрачно бюджетиране и ефективно предоставяне на услуги на гражданите, като насочват средства директно към общинските власти, заобикаляйки властите на ниво единици и кантони, контролирани от националистическите партии. Постоянните международни инвестиции в независими медии и наблюдателни органи на гражданското общество също могат да помогнат за разкриване на корупцията и за търсене на отговорност от лидерите.

Дейтънската система оцелява, но Босна остава в нестабилно равновесие.

Европа също трябва да поеме пряка отговорност за сигурността на Босна. Мисията EUFOR черпи своите правомощия от мандат на Съвета за сигурност на ООН, което означава, че Русия, често подкрепяна от Китай, е успявала многократно да възпрепятства резолюциите за Босна в опит да отслаби влиянието на ЕС и САЩ на Балканите. Европа трябва да сложи край на тази зависимост от Съвета за сигурност и да установи гаранция за сигурност за Босна извън рамките на ООН и НАТО, работейки чрез съвместна мисия, която включва доверени регионални партньори като Турция. Това би лишило Русия от източник на влияние в Босна и би засилило ангажиментите на Запада към страната.

ЕС трябва да окаже натиск върху Хърватия и Сърбия да спрат да третират Босна като политическа територия. Подкрепата на Сърбия за Додик и покровителството на Хърватия на Драган Чович, босненски хърватски политик, който преди това е заемал хърватското място в президентството на Босна, затвърдиха политическата дисфункция на Босна. Подкрепени от Загреб, Чович и неговата партия възобновиха призивите за отделна хърватска единица, ход, който би затвърдил етническото разделение и би разрушил остатъците от единството на Босна. Брюксел може да използва влиянието си върху Сърбия като страна кандидат за ЕС и да окаже политически и финансов натиск върху Хърватия, за да настоява и двете страни да уважават суверенитета на Босна и да действат като партньори на Сараево, а не като покровители на етническото разделение.

Ако Европа настоява за реформи сега, това не само ще помогне да се предотврати разпадането на Босна, но и ще покаже, че Европа има както политическата воля, така и капацитета да осигури мир в собствения си двор.