Кризата в ООН се задълбочава: време ли е организацията да намали амбициите си?

Организацията на обединените нации, шегуват се понякога международни служители, е винаги в криза. От създаването си през 1945 г. организацията е била принудена да се справя с дълбоки геополитически напрежения, опустошителни хуманитарни бедствия и периодични бюджетни дефицити. Но докато световните лидери се събират в Ню Йорк за годишната седмица на високо ниво на Общото събрание, ООН изглежда е в особено лошо състояние. Китай, Русия и Съединените щати, три от петте сили с право на вето, които доминират в Съвета за сигурност, ѝ попречиха да действа по войните в Иран и Украйна и гражданските конфликти в Мианмар и Судан. Бедните страни се оплакват, че държавите-донори не са изпълнили обещанията си към ООН за разходи за развитие. А администрацията на Тръмп спря по-голямата част от финансирането от САЩ за дейности на ООН миналата година, принуждавайки организацията да намали усилията си за поддържане на мира и помощ.

Малкият брой кандидати за наследник на Гутериш включват висшия търговски служител на ООН Ребека Гринспан, генералния директор на Международната агенция за атомна енергия Рафаел Гроси и посланика на Гвиана в ООН Каролин Родригес-Биркет. Независимо кой ще спечели, наследникът на Гутериш ще трябва да разработи нов наръчник за съживяване на организацията. Всяко сериозно усилие трябва да признае една неприятна реалност: докато светът остава конкурентен и хаотичен, способността на ООН да сключва широкообхватни международни споразумения ще остане ограничена.

Следователно, най-голямата надежда на следващия генерален секретар може би е да се откаже от някои от предишните си високи амбиции и да намали състава на организацията, като даде приоритет на предотвратяването на международни кризи и разрешаването на конфликти, ефективното предоставяне на хуманитарна помощ и постижимите цели за международно развитие. ООН, която изоставя отнемащите време дипломатически процеси и неефективната бюрокрация в полза на няколко основни функции, може да разочарова пламенните защитници на глобалното управление. Но тя може да е и единствената версия на организацията, която все още е жизнеспособна в ерата на конкуренция между великите сили и мерки за строги икономии, пише Foreign Affairs.

След края на Студената война ръководителите на ООН реагират на моменти на криза, като твърдят, че институцията трябва да прави повече, а не по-малко. Бутрос Бутрос-Гали, първият генерален секретар на ерата след Студената война, си представя ООН като свръхмощна глобална миротворческа организация, но през последните му години на поста, след като миротворците от типа „сини каски“ не успяват да предотвратят геноцида в Руанда през 1994 г. и клането в Сребреница в Босна през 1995 г., организацията за кратко се свива. В края на 90-те години на миналия век наследникът на Бутрос-Гали, Кофи Анан, определя нов подход, като установява нови цели за намаляване на бедността, бори се със СПИН и стартира миротворчески операции на ООН в Косово, Източен Тимор и няколко африкански страни. Войната на САЩ в Ирак през 2003 г. раздели Съвета за сигурност и временно провали дневния ред на Анан, но той организира световна среща на върха през 2005 г., за да убеди правителствата да се ангажират отново с мултилатерализма, и ръководи създаването на нова Комисия за изграждане на мир и на Съвета по правата на човека със седалище в Женева на следващата година.

През двете десетилетия, откакто Анан напусна поста си, неговите наследници, Бан Ки Мун и Гутериш, трябваше да се справят с нарастващ каталог от кризи,

най-вече със сирийската гражданска война, която разделяше Съвета за сигурност в продължение на повече от десетилетие. С увеличаването на броя на конфликтите, хуманитарните кризи и природните бедствия се увеличаваше и бюджетът на ООН. Комбинираните приходи на всички организации на ООН се увеличиха от 40 милиарда долара през 2010 г. до 74 милиарда долара през 2022 г., до голяма степен благодарение на по-големите хуманитарни разходи.

С течение на времето разликата между амбициозната самоконцепция на ООН и реалните ѝ постижения стана твърде голяма, за да я игнорират дори застъпниците на организацията. Президенти и министър-председатели продължават да се появяват в ООН. Дипломати изготвят резолюции и декларации. Но организацията сега трябва да се конкурира с алтернативни клубове от държави, като Г-7, БРИКС и зараждащия се Съвет за мир на президента на САЩ Доналд Тръмп, които предлагат пространства за дебати и сътрудничество, без да се преминава през тромавите процедури на дипломацията на ООН. Вълна от популистки и националистически правителства, идващи на власт по целия свят, също оспориха ангажиментите на организацията към универсалните ценности, особено по отношение на отношението към бежанците и мигрантите, линия на атака, която и двете администрации на Тръмп насърчаваха.

Преговорите на ООН доведоха до документи и процеси, а не до конкретни резултати.

Най-голямото непосредствено влияние на Тръмп върху ООН обаче е върху нейните финанси. В първите месеци на 2025 г. неговата администрация замрази почти цялото финансиране от САЩ за хуманитарна дейност на ООН и отказа да плаща в основния бюджет на организацията. Миналата година тя плати по-малко от половината от очакваните си вноски за мироопазващи операции на ООН.

Тези съкращения първоначално изглеждаха като удар по благодатта за колебливата организация, но сега много дипломати ги виждат като необходим сигнал за събуждане към служителите на ООН да започнат да затягат коланите. Други спонсори, като Китай и ЕС, отказаха да запълнят финансовите дупки, оставени от Вашингтон, което предполага, че скептицизмът се простира отвъд Белия дом. Много европейски страни продължиха да съкращават хуманитарната помощ, тъй като пренасочват пари за отбрана. Пекин сега е отговорен за около една пета от основните разходи на организацията, на второ място след Вашингтон, а посланикът на САЩ в ООН Майк Уолц отбеляза, че двете сили са намерили „своеобразен общ език“ по отношение на съкращенията. Най-лошото от съкращенията на Тръмп може би вече е отминало – Вашингтон отпусна приблизително 4 милиарда долара за хуманитарна работа тази година и току-що обработи вноска от 725 милиона долара в основния бюджет на ООН – но следващият лидер на организацията все още ще трябва да се справи с ограничени средства.

Следователно, встъпващият в длъжност генерален секретар ще се изправи пред сложното предизвикателство да изпълни мисията на ООН и да си възвърне доверието на нейните членове, като същевременно продължи да пести пари. Противно на институционалния инстинкт да се обновява чрез разширяване на обхвата си на дейности, предстоящата задача трябва да бъде да се намери по-фокусиран дневен ред за сътрудничество, който скептичните държави да могат да приемат.

Всички кандидати признават необходимостта от финансова дисциплина и практичен подход към решаването на глобални проблеми. Никой от тях не е очертал подробни предложения, но всички са съгласни, че по думите на Гроси "светът не се нуждае от повече декларации". В подобен дух Гринспан обеща да „направи ООН по-полезна, по-гъвкава и по-отговорна“ пред своите членове.

Който и да получи поста, ще трябва да бъде по-конкретен, след като встъпи в длъжност. Властта на генералния секретар върху системата на ООН се усложнява от преплетени различни структури на управление, бюджетни процеси и институционални интереси, а продължителното разширяване на дейностите на ООН е оставило след себе си значителни институционални съкращения. Три агенции в Рим се занимават с различни аспекти на селското стопанство и продоволствената сигурност. Агенцията на ООН за бежанците и Международната организация по миграция наблюдават усилията за подпомагане на разселените лица в едни и същи региони, често конкурирайки се за „пазарен дял“ криза след криза. Малък брой пратеници, офиси и доверителни фондове се занимават с различни аспекти на изменението на климата. Няма двама вътрешни представители на ООН, които да имат една и съща рецепта за намаляване на това изобилие от организации, въпреки че всички са съгласни, че е необходима консолидация – просто не в собствената им агенция. Следователно следващият генерален секретар ще трябва да обедини усилията си и да рационализира начина, по който ООН набира средства, организира реагиране при кризи и разрешава конфликтите между мандатите на своите съставни части.

Точно както кандидатите виждат аргументи за консолидация, те също така споделят мнението, че реформата трябва да се съсредоточи върху възраждането на ролята на ООН в миротворчеството. В това отношение те отразяват преобладаващото мнение сред дипломатите в Ню Йорк, че Гутериш твърде често е пренебрегвал мира и сигурността. В някои от големите войни по време на мандата му, включително тези в Етиопия и Судан, той се е концентрирал върху осигуряването на хуманитарен достъп и е стоял настрана от усилията за намиране на политически решения, позовавайки се на относителната безсилие на поста.

Сдържаността на генералния секретар пред лицето на войната е разбираема.

Разделението сред членовете на Съвета за сигурност с право на вето ограничи капацитета на ООН да влияе на политически кризи от първи ред. Русия използва правото си на вето в Съвета за сигурност, за да гарантира, че ООН няма политическа роля в Украйна. Администрацията на Байдън се разгневи срещу усилията на ООН да насърчи прекратяване на огъня между Израел и Хамас в Газа в края на 2023 г., а собственият план за прекратяване на огъня на Тръмп маргинализира ООН в полза на неговия Съвет за мир. Вашингтон обърна оскъдно внимание на усилията на ООН за облекчаване на хуманитарната криза в Ормузкия проток, след като вече очевидно пренебрегна забраната на Устава на ООН за актове на агресия, когато започна войната си в Иран. Китай тихо, но ефективно даде да се разбере на държавите членки, че ООН трябва да ограничи ролята си в гражданската война в Мианмар.

И все пак инстинктът на Гутериш да се отдръпва от миротворческите си задължения отчужди много членове на ООН, които все още вярват, че ООН трябва да направи повече, за да помогне за разрешаването на конфликти, където фундаменталните интереси на правото на вето не са застрашени. Склонността му да набляга на глобални проблеми, несвързани с конфликти, също е все по-несъответстваща на начина, по който много членове на ООН оценяват предизвикателствата, пред които са изправени. В ерата на разрастващи се конфликти посланиците в Ню Йорк казват, че техните столици искат да знаят какво може да предложи ООН по отношение на сигурността. Те може да ценят сътрудничеството в други области, но въпросите на мира и войната са с предимство.

Кандидатите, които се борят да наследят Гутериш, признават тази реалност. Въпреки че е работила предимно в областта на търговията и развитието в ООН, например, Гринспан е заявила, че нейният „приоритет ще бъде да възстанови доверието в ООН като доверен организатор в театри на конфликти“. Но е по-лесно да обещаеш да бъдеш миротворец, отколкото да разрешаваш реални войни, не на последно място, когато са замесени държави с право на вето. И дори в конфликти, в които постоянните членове на Съвета за сигурност не са пряко замесени, влиятелните средни сили могат да направят миротворчеството сериозно предизвикателство: силите от Персийския залив до голяма степен са оставили организацията настрана в Судан.

За да възстанови вярата в основната мисия на ООН, следващият генерален секретар трябва да покаже както на правото на вето, така и на по-широкия състав на организацията, че тя може да играе полезна роля в предотвратяването и прекратяването на конфликти. Това може да се постигне със стратегии и инструменти, които вече са налични. По време на Студената война генералният секретар У Тан посредничи между Съединените щати и Съветския съюз, което направи възможна задкулисната дипломация, която разреши кубинската ракетна криза. През десетилетията след това ООН е натрупала несравним опит в управлението на процесите на медиация, както и в логистичните и административните структури, необходими за провеждането на мащабни мирни и стабилизационни мисии. Администрацията на Тръмп призна това миналата година, когато лобира пред Съвета за сигурност да нареди на ООН да подкрепи Сили за борба с бандите в Хаити.

Подновеният фокус върху миротворчеството не означава, че ООН трябва да се откаже изцяло от всички други цели. Лидерите на организацията обаче ще трябва да избират разумно своите приоритети. През 2015 г. членовете на ООН се споразумяха за амбициозен набор от цели за устойчиво развитие, включително обещание за прекратяване на крайната бедност в световен мащаб до 2030 г. След икономическите сътресения, свързани с пандемията от COVID-19, Украйна и затварянето на Ормузкия проток, те имат малък шанс да ги постигнат. Дипломатите се готвят да преговарят за нов пакет от цели за периода след 2030 г. Целите за 2015 г. включваха 169 специфични задачи, разпределени в 17 политически кошници, вариращи от „живот на сушата“ до мир, справедливост и сигурност, чиято огромна сложност затрудни събирането на политическа и обществена подкрепа за основните точки от дневния ред.

Много членове на ООН ще искат да запазят (или дори да допълнят) това разнообразие от инициативи. Но следващият ръководител на ООН може да се наложи да призове за по-строг дневен ред, съсредоточен върху намаляване на бедността, адаптиране към изменението на климата и предпазване на страните от глобални икономически сътресения. Много дипломати от развиващите се страни се опасяват, че по-богатите държави искат да се откажат напълно от дневния ред за развитие; администрацията на Тръмп частично потвърди подозренията им, като се отказа от съществуващите цели за развитие. Съгласуването на по-кратък, по-добре дефиниран списък с цели за периода след 2030 г. би могло да помогне на донорите и развиващите се страни да намерят общ език.

Подобно смекчаване на амбициите може да е необходимо и по отношение на глобални предизвикателства като изменението на климата и регулирането на новите технологии. Предпочитаният от ООН метод за постигане на споразумения по тези въпроси е склонен да включва излишък от конференции и изявления. Например, 55 000 души, представляващи държави, частни компании и групи на гражданското общество, се регистрираха за участие в срещата на върха на ООН за изменението на климата в Бразилия миналата година. Въпреки че тези щедри списъци с поканени може да изглеждат приобщаващи, те не са рецепта за ясно вземане на решения.

Следващият генерален секретар ще трябва да помисли как да инициира политика по сложни глобални проблеми без цялата тази шумотевица. Дипломатите, припомняйки си практиките на успешните генерални секретари, подчертават, че те са разработвали внимателно основните политики с малък брой дипломатически съюзници. Точно както работата на генералните секретари по разрешаване на конфликти може да включва повече задкулисни контакти и по-малко разполагане на големи „сини каски“, тяхната дипломация по глобални въпроси може да включва повече тихи събирания и по-малко мегаконференции. Това има и недостатъци: ООН може да използва глобалните настроения като политическо гориво, особено когато могъщите държави се притесняват да действат. Разбира се, ще има моменти, когато генералният секретар иска да разбуни глобалното обществено мнение. Но изграждането на коалиции с минималистичен характер също толкова често ще работи по-добре.

Експертите, размишляващи върху бъдещето на мултилатерализма, често се чудят какво би било необходимо, за да се върне ООН в правилната посока. Някои смятат, че вътрешните противоречия на институцията в крайна сметка ще принудят членовете да се съгласят на пълномащабен преглед на нейния устав - драстична стъпка, която би могла също толкова лесно да изостри дипломатическото напрежение, колкото и да го облекчи. Други предполагат, че голям шок - катастрофална атака, базирана на изкуствен интелект, срещу инфраструктурата на множество държави или каскада от бедствия, свързани с климата - би могъл да накара правителствата да признаят необходимостта от многостранно сътрудничество.

Следващият генерален секретар трябва тихо да планира подобни сценарии. Ако и когато такъв се случи, колкото по-добре подготвена е ООН, толкова по-значима ще бъде тя. Междувременно, новото ръководство на ООН трябва да си възвърне доверието на правителството и народите, на които служи, като покаже, че може да повлияе на глобалното нарастване на конфликтите, да фокусира по-добре дипломатическите и оперативните си усилия и да предложи платформа за прагматично решаване на глобални проблеми. Тази по-слаба ООН може би е ООН, от която светът се нуждае.