Точката на натиск върху Путин

Новият президент на САЩ встъпва в длъжност с обещание да протегне ръка на заклетия си враг. Той обещава да разреши дългогодишна криза чрез дипломация, въпреки широко разпространения скептицизъм, че това е възможно. Когато първоначалните му усилия се затрудняват, Конгресът – включително членовете на собствената партия на президента – губи търпение и предлага мащабни санкции, за да излезе от безизходицата. Европейските съюзници също се разочароват и налагат нови санкции, пише Foreign Policy.

Това е историята на първите месеци от втория мандат на Доналд Тръмп срещу Русия. След като отказа да приеме прекратяване на огъня и засили атаките срещу Украйна, Владимир Путин показа, че не се интересува от мир. Междувременно, републиканският сенатор Линдзи Греъм от Южна Каролина си осигури над 80 гласа за законопроект за налагане на „смазващи санкции“ на Русия – достатъчно за мнозинство, защитено от вето. ЕС също подготвя нови санкции.

Но това е и историята на първата година от президентството на Барак Обама по отношение на Иран. По време на втория мандат на Джордж У. Буш, Съединените щати непрекъснато ескалираха санкциите срещу Иран. Когато Обама встъпи в длъжност, той се обърна към дипломацията, предлагайки споразумение, при което Техеран ще се раздели със запасите си от обогатен уран в замяна на ядрено гориво. В края на 2009 г. обаче Иран отхвърли предложението. Конгресът отговори с вълна след вълна от санкции, кулминиращи в мерки, които опустошиха приходите от петрол на Иран. Европейските страни също се активизираха и наложиха петролно ембарго. Комбинираният натиск тласна иранската икономика към свободно падане, създавайки условията, които в крайна сметка доведоха Иран до масата за преговори.

Тъй като политиката на Тръмп спрямо Русия е в задънена улица, администрацията му би трябвало да се поучи от опита на Обама с Иран. Особено важен урок е, че инициативата на Конгреса – макар и почти винаги нежелана от изпълнителната власт – може да бъде съществена съставка за успешна стратегия за икономически натиск. Ако Тръмп е сериозен в искането си да прекрати войната в Украйна, администрацията му трябва да работи с Греъм и други „ястреби“ на Капитолийския хълм, вместо да им се противопоставя.

Друг извод е, че петролните санкции могат да проработят, дори срещу големи износители. Докато администрацията на Тръмп проучва варианти за засилване на натиска върху руския петрол, тя трябва да проучи какво е постигнала успех срещу Иран.

Последният урок е, че Европа има повече свобода на действие, отколкото често осъзнава. Въпреки че ЕС обикновено следва примера на Вашингтон по отношение на санкциите, може да е вярно и обратното: решителните европейски действия могат да подтикнат Съединените щати да последват. Тъй като Тръмп многократно заплашва със санкции и след това се оттегля, най-добрият ход за Европа сега е да действа първа – и да се довери, че Съединените щати няма да изостанат много.

След като стана президент през 2009 г., Обама наследи режим на санкции срещу Иран, който в някои отношения наподобява санкциите, с които Русия се сблъсква днес. Администрацията на Буш наложи санкции на най-големите банки на Иран и работи за прекъсване на достъпа му до световната финансова система и до чувствителни ядрени технологии. Но тя се въздържа от прилагане на вторични санкции – санкции, насочени към търговските партньори на Иран – или агресивно ограничаване на продажбите на петрол от Иран.

Резултатът беше разочароващ. Въпреки че Иран беше все по-изолиран финансово и икономиката му беше бавна, той никога не изпадна в рецесия. Санкциите не бяха достатъчни.

Именно в този контекст Обама направи първия си дипломатически опит. През есента на 2009 г. неговата администрация предложи сделка: Иран щеше да доставя по-голямата част от обогатения си уран на Русия в замяна на достатъчно ядрено гориво за захранване на Техеранския изследователски реактор, който произвеждаше медицински изотопи, в продължение на повече от десетилетие. Въпреки че иранските преговарящи първоначално приеха сделката, те скоро промениха курса си и тя се разпадна в рамките на седмици.

Дълго време скептичен към иранската дипломация на Обама, Конгресът взе нещата в свои ръце. През лятото на 2010 г. той прие Закона за всеобхватни санкции, отчетност и отчуждаване на активи срещу Иран, който изискваше Министерството на финансите да наложи вторични санкции на чуждестранни финансови институции, които са работили с ирански банки. Обама подписа законопроекта и той проработи: дори банки, толериращи риск, в Дубай и Истанбул се отдръпнаха от Иран, с което завършиха финансовата изолация на страната.

Санкциите върху петрола могат да проработят дори срещу големите износители.

На следващата година Конгресът се прицелва в последната останала връзка на Иран със световната икономика: износа на петрол. Сенаторът демократ Боб Менендес от Ню Джърси и сенаторът републиканец Марк Кърк от Илинойс предлагат изменение на Закона за национално отбранително разрешение, с което се налагат вторични санкции срещу всяка чуждестранна банка, обработваща плащания с Централната банка на Иран, хранилището за всички приходи от петрол на страната. По това време Иран изнася приблизително 2,5 милиона барела петрол на ден за повече от 20 държави. Когато служители на администрацията на Обама проучват плановете на Конгреса, те изпадат в паника. Прогнозите им показват, че санкциите могат да повишат цените на петрола над 200 долара за барел и да причинят „ядрена зимна рецесия“, както си спомня висш служител на Министерството на финансите. Администрацията на Обама категорично се противопоставя на изменението, твърдейки, че то рискува да разцепи трансатлантическия съюз, тъй като множество европейски държави все още купуват петрол от Иран.

Но след това, в края на 2011 г., ирански милиции щурмуваха британското посолство в Техеран, като за кратко държаха служители за заложници. В отговор ЕС подготви собствено петролно ембарго срещу Иран – обезсмисляйки основния аргумент на Обама срещу плановете на Конгреса. Менендес и Кърк настояха за приемането на поправката. Дни преди гласуването, представители на Обама постигнаха компромис със сенаторите: страните, които значително намалят покупките си на петрол от Иран на всеки шест месеца, ще получат освобождаване от санкции. Ще им бъде позволено да продължат да внасят ирански петрол, без да се изправят пред вторични санкции – но само ако намалят покупките си с течение на времето. Дори и с тази редакция, Обама призова контролирания от демократите Сенат да отхвърли поправката, все още обезпокоен от последиците за цените на петрола. Но тя беше приета със 100 гласа „против“ и Обама неохотно я подписа.

За изненада на администрацията, санкциите проработиха. През следващите 18 месеца продажбите на петрол в Иран спаднаха с 60 процента до около един милион барела на ден. Американските производители на шистов петрол на свой ред увеличиха производството, поддържайки балансиран петролен пазар и предотвратявайки скока на цените, от който Обама се опасяваше.

Конгресът не беше приключил. След това законодателите настояха за законодателство, целящо да сведе продажбите на петрол на Иран до нула. Отново представителите на Обама бяха предпазливи. По това време само шест държави купуваха петрол от Иран и само една, Китай, купуваше значително количество. Силното убеждаване на Китай да се откаже напълно от иранския петрол едва ли щеше да проработи, а ако Пекин разкрие блъфа на Вашингтон, доверието в американските санкции можеше да бъде трайно увредено.

Въпреки че руската икономика се бори с трудностите поради санкциите, приходите от петрол я поддържат на повърхността.

Представители на Обама постигнаха друг компромис с Конгреса: чуждестранните банки можеха да продължат да обработват плащанията за ирански петрол, но средствата трябваше да останат в страната на купувача, използваеми само за несанкционирана търговия. Ако китайска рафинерия закупи ирански петрол, тя щеше да депозира средствата в сметка в Централната банка на Иран, базирана в Китай. Техеран можеше да използва тези пари, за да купува стоки от Китай или лекарства и храни в световен мащаб, но не можеше да ги върне у дома. Следователно Техеран не можеше да използва парите за финансиране на ядрената си програма или за финансиране на своите терористични пълномощници. По същество схемата би наложила създаването на ескроу сметки, блокирайки парите от петрол на Иран в чужбина.

Стратегията проработи дори по-добре от поправката Менендес-Кърк. Тя позволи на Иран да продължи да продава част от петрола, но въпреки това десетки милиарди от неговите петродолари се натрупаха в чужбина. Лишена от твърда валута, иранската икономика се срина. Този натиск помогна на Хасан Рухани да спечели изборите за президент на Иран през 2013 г. и доведе до преговорите, които замразиха ядрената програма на Иран и завършиха с ядрената сделка от 2015 г. В тези преговори възможността за репатриране на ескроуираните петролни фондове на Иран беше най-ценният коефициент за размяна на средства на Вашингтон.

През целия този период Конгресът беше трън в очите на Обама. И все пак служители на администрацията на Обама понякога неохотно признаваха предимствата на натиска от Капитолийския хълм. През 2015 г., докато предупреждаваше Конгреса да не „играе ролята на спойлер“ в преговорите с Иран, съветникът по националната сигурност Сюзън Райс призна, че Конгресът е изиграл „огромно важна роля в изграждането на санкциите ни срещу Иран“. По-късно същата година, обявявайки, че преговорите с Иран са довели до споразумение, самият Обама благодари на Конгреса за ролята му в изработването на санкциите. Конгресът изигра ролята на лошия полицай, принуждавайки администрацията на Обама да излезе от зоната си на комфорт и придавайки на заплахата от вторични санкции сериозна достоверност. Междувременно Обама изигра ролята на добрия полицай, използвайки натиска на Конгреса, за да даде възможност за дипломация.

Откакто Русия започна пълномащабното си нахлуване в Украйна през февруари 2022 г., политиката на санкции на САЩ се опитва да постигне деликатен баланс: максимален натиск върху Русия, без да нарушава световния петролен пазар. Това е трудно, тъй като Русия представлява малко над десет процента от световното производство на петрол, докато приходите от въглеводороди допринасят за приблизително една трета от федералния бюджет на Русия. Русия играе важна роля на световния петролен пазар, а петролът играе съществена роля във финансирането на руското правителство, включително военната машина на Путин.

Първоначално Съединените щати се опитаха да балансират тези конкуриращи се цели, като съсредоточиха санкциите върху банковата и отбранителната промишленост на Русия, оставяйки енергетиката сравнително незасегната. Още в първия ден на инвазията Джо Байдън потвърди публично, че санкциите са „специално предназначени да позволят продължаването на плащанията за енергия“ – и администрацията му запази широко изключение от санкциите за всички транзакции, свързани с енергията с Русия. В икономика, която вече се бореше с инфлацията, перспективата за рязко покачване на цените на бензина беше твърде плашеща, за да се рискува.

През следващите три години Байдън се стремеше към петролни санкции, но остана предпазлив към всичко, което рискуваше да намали руските доставки. През декември 2022 г. Съединените щати и техните партньори от Г-7 наложиха ценови таван, който имаше за цел да намали приходите, които Русия печелеше от всеки продаден барел петрол. По-конкретно, политиката забраняваше на западните танкери да превозват руски петрол – и на западните фирми да застраховат такива пратки – ако цената на петрола е над 60 долара за барел. Но ценовият таван не беше подкрепен от заплахата от вторични санкции, които бяха толкова критични за мерките срещу Иран. Когато купуваха руски петрол, емиратските търговци и китайските рафинерии не се сблъскваха с заплаха от санкции от САЩ – дори ако купуваха петрола на цена, надвишаваща тавана. Русия се възползва от вградените слабости на политиката, намалявайки зависимостта си от западните морски застраховки и натрупвайки голям скрит флот от петролни танкери.

В последните си седмици на поста Байдън най-накрая започна да засилва натиска върху руския петрол, санкционирайки третия и четвъртия по големина производител на петрол в Русия, но това беше твърде малко и твърде късно. Към днешна дата, въпреки честите твърдения, че Русия е най-санкционираната страна на земята, тя е далеч от това: двете ѝ най-големи енергийни компании, Роснефт и Газпром, дори не са обект на първични санкции, да не говорим за вторични санкции от типа на Иран.

Въпреки че руската икономика се бори с трудностите поради санкции, приходите от петрол я поддържат на повърхността. Оказа се, че има строги ограничения за това колко натиск Вашингтон може да окаже върху Москва, без да се насочва към най-доходоносния ѝ износ.

След завръщането си на поста, Тръмп не е налагал нови санкции на Русия. Вместо това той се е съсредоточил върху дипломацията, като е оказвал натиск върху украинския президент Володимир Зеленски да преговаря и е настоявал, че Путин иска сделка. Според множество медийни съобщения, Тръмп е обещал да държи Украйна извън НАТО и да признае анексирането на Крим от Русия. Но не е постигнал напредък с Путин.

Въпреки че републиканците в Конгреса останаха с почтително отношение към Тръмп, търпението им изглежда се изчерпва. В Сената Греъм внесе законодателство, изискващо от администрацията на Тръмп редовно да оценява дали Русия отказва да преговаря за мирно споразумение. (Сенатор Ричард Блументал, демократ от Кънектикът, е съавтор на законопроекта.) Ако администрацията определи, че Русия се възпрепятства, автоматично ще влезе в сила вълна от нови санкции – най-вече вторични мита от 500 процента за всяка страна, която внася руски петрол, газ, петролни продукти или уран. Всъщност законопроектът ще наложи мита на ниво ембарго на широк кръг от страни, освен ако те не спрат изцяло вноса на руска енергия, включително Китай и Индия (основните клиенти на петрол на Русия), Турция и Бразилия (основни купувачи на руски дизел), както и ЕС и Япония (значителни потребители на руски втечнен природен газ).

Тази заплаха не е достоверна. Светът вече наблюдава как Тръмп се бори да поддържа 145% тарифи върху Китай повече от няколко седмици и повечето страни вероятно биха разбрали за блъфа на Вашингтон при тарифна заплаха, която е няколко пъти по-висока. Освен това, руският енергиен износ не може да падне до нула за една нощ, без да предизвика сериозни пазарни смущения. В резултат на това, ако законопроектът бъде приет в написания вид, Тръмп най-вероятно ще се позове на освобождаване от отговорност за национална сигурност и ще откаже да го приложи.

Но вместо да се противопоставя на законопроекта, Тръмп трябва да го третира като възможност да съживи динамиката „добрият полицай, лошият полицай“ с Конгреса, която помогна на Обама да осигури ядрената сделка с Иран. Неговата администрация трябва да постигне компромис с Греъм, за да замени крайното предложение за тарифи с по-целенасочен режим на петролни санкции, моделиран по подобие на това, което проработи срещу Иран. При такава система купувачите на руски петрол биха се сблъскали с вторични санкции, освен ако не изпълнят две условия: техните страни да намаляват общите покупки на всеки шест месеца и плащанията да се извършват в ескроу сметки, които Русия може да използва само за хуманитарен внос.

Вместо да чака Тръмп, Брюксел трябва да наложи нови санкции на руския енергиен сектор.

Има основателни причини да се смята, че този подход би могъл да проработи. Тъй като световните доставки на петрол изпреварват търсенето, има възможност за намаляване на руския износ, без да се нарушават пазарите. Премахването на целия руски износ на суров петрол от пазара, общо около пет милиона барела на ден, е нереалистично, но намаление от 20 до 40 процента през следващата година е постижимо – и дори би могло да отвори вратата за американските производители на шистов петрол да спечелят пазарен дял, което ще допринесе за целта на Тръмп за американско енергийно господство.

Освен това, китайските, индийските и турските банки вероятно биха се съобразили със споразумението за ескроу сметка. Всички те са били предпазливи относно вторичните санкции на САЩ и тази система може дори да им е от полза, като стимулира износа за Русия. Ако индийските банки могат да отпускат руски петролни средства само за финансиране на двустранната търговия, например, продажбите на фармацевтични продукти и селскостопански продукти от Индия за Русия вероятно биха се увеличили - което би дало на страната причина да се съобрази с него отвъд заплахата от наказание. И ако системата успее, тя бързо би дала на администрацията на Тръмп огромна сума ескроу сметки от руски петрол, за да стимулира Путин да предприеме конкретни стъпки към мир, като например приемане на безусловно прекратяване на огъня.

Точно както петролното ембарго на ЕС срещу Иран помогна за стимулиране на действията във Вашингтон преди десетилетие и половина, така и новите големи санкции на ЕС срещу Русия биха могли да направят същото днес. Вместо да чака Тръмп, Брюксел трябва да наложи нови санкции върху руския енергиен сектор. Дори едностранните мерки на ЕС биха затегнали гайките на Москва и биха могли да накарат Вашингтон да последва примера му.

Най-важното е, че ЕС трябва да конфискува руски държавни активи на стойност над 200 милиарда долара, които вече са замразени в Европа, и да ги насочи в подкрепа на Украйна. В комбинация с тежките петролни санкции, подобен ход би принудил Путин да преосмисли дългогодишното си убеждение, че времето е на негова страна – че решимостта на Запада ще се провали, ако просто изчака достатъчно дълго.

През последните четири месеца Тръмп заплаши да наложи санкции срещу Русия поне шест пъти. Всеки път Путин разкриваше блъфа му и Тръмп се свиваше. Както държавният секретар Марко Рубио наскоро призна, „убеждението на президента е... в момента, ако започнете да заплашвате със санкции, руснаците ще спрат да говорят“.

Подходът на Тръмп към Русия се различава рязко от подхода му към всяка друга страна. Той не се е поколебал да наложи огромни мита на Китай, докато се стреми към търговска сделка, или да наложи нови санкции на Иран на фона на ядрените преговори. В повечето случаи той смята принудата за съвместима с дипломацията. Що се отнася до Русия, той изглежда вярва, че двете са взаимно изключващи се.

Време е Тръмп да преосмисли тази стратегия. Както Обама научи в опита си за ядрена сделка с Иран, дипломатическите пробиви с твърдолинейни противници изискват лостове за влияние. А най-ефективният начин да се получи този лост – като същевременно се запази доверието в преговорите – е да се координира с Конгреса.

Разбира се, за Тръмп ще бъде дори по-трудно да убеди Путин за справедлив мир в Украйна, отколкото за Обама да сключи ядрена сделка с Иран. Путин превърна руската икономика във военна машина и копнее за решителна военна победа повече от облекчаване на санкциите. Но това само подчертава необходимостта от по-голям натиск. Без него дипломацията е просто пожелателно мислене.

Моментът е назрял. Конгресът губи търпение. Европа е все по-разочарована. А световният петролен пазар е по-добре позициониран да поеме смущенията, отколкото е бил от години. Звездите се подреждат така, че Тръмп да получи картите, от които се нуждае, за да промени сметки на Путин. Въпросът е дали е готов да ги изиграе.